تحلیل رأی جدید دیوان عدالت اداری درباره حقوق دولتی معادن در املاک شخصی

به گزارش می‌متالز، این رأی که به درخواست دو تن از شهروندان صادر شده، به ابطال اطلاق بخشنامه‌هایی انجامیده است که طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۱، مالکان معادن شن، ماسه و خاک رس واقع در املاک شخصی را ملزم به اخذ مجوز و پرداخت حقوق دولتی می‌کردند. آنچه این رأی را از سایر آرای مشابه متمایز می‌کند، تأکید بر جنبه شرعی موضوع و تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان است؛ امری که در نظام حقوقی ایران، ضمانت اجرایی ویژه و الزام‌آور برای دستگاه‌های اجرایی ایجاد می‌کند.

اصل موضوع چه بوده؟ آیا معادن سطح زمین، تابع ملک شخصی‌اند؟

شاکیان با استناد به صراحت قانون معادن (به‌ ویژه فراز پایانی ماده ۲... اعمال حاکمیت مذکور در این ماده مانع اعمال مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی در محدوده قوانین و مقررات نیست) و نیز نظرات چندباره فقهای شورای نگهبان، استدلال کرده‌اند که «معادنی که در سطح زمین قرار دارند، عرفاً جزو ملک شخصی محسوب می‌شوند و از شمول انفال خارج‌اند». از دیدگاه ایشان، اصرار وزارتخانه بر اخذ حقوق دولتی از این معادن، نه‌تنها با قانون بلکه با قاعده فقهی «المسلمون مسلطون علی اموالهم» (سلطه مالک بر اموال خود) نیز سازگار نیست.

وزارت صنعت، معدن و تجارت در دفاعیات خود، با استناد به اصل ۴۵ قانون اساسی و مواد متعدد قانون معادن، بر حاکمیت دولت بر همه معادن تأکید کرده و معتقد بود که فقط معادن سنگ‌های تزئینی و نما تا عمق عرفی، از پرداخت حقوق دولتی معاف هستند.

موضوع اختلاف، اخذ «حقوق دولتی» از معادن شن، ماسه و خاک رس واقع در املاک شخصی بود؛ موضوعی که طی سال‌های گذشته همواره محل اختلاف میان مالکان اراضی، بهره‌برداران معادن و وزارت صنعت، معدن و تجارت محسوب می‌شد. دیوان عدالت اداری با استناد به نظریه فقهای شورای نگهبان اعلام کرد که اگر معدنی عرفاً تابع ملک شخصی باشد، مطالبه حقوق دولتی از آن، خلاف موازین شرع است و اطلاق بخشنامه‌های مربوط در این قسمت اعتبار قانونی ندارد.

در نگاه نخست، شاید این رأی صرفاً یک تصمیم درباره پرداخت یا عدم پرداخت حقوق دولتی تلقی شود، اما در واقع اهمیت آن بسیار فراتر از یک موضوع مالی است. این رأی به یکی از بنیادی‌ترین پرسش‌های حقوق عمومی پاسخ می‌دهد؛ اینکه مرز اختیارات حاکمیت بر منابع معدنی تا کجاست و حقوق مالکانه اشخاص از چه نقطه‌ای آغاز می‌شود.

نظام حقوقی ایران در خصوص مالکیت معادن، سه رویکرد متفاوت را تجربه کرده است که هر یک ریشه در آرای فقهی خاصی دارند:

رویکرد انفال (عمومی): اصل ۴۵ قانون اساسی، معادن را جزو انفال و ثروت‌های عمومی می‌داند که در اختیار حکومت اسلامی است. این رویکرد، متأثر از نظریه برخی فقهای امامیه است که معادن را از آنِ امام و حکومت اسلامی می‌دانند.

رویکرد شخصی (خصوصی): ماده ۱۶۱ قانون مدنی صراحت دارد که «معدنی که در زمین کسی واقع شده باشد، ملک صاحب زمین است». این ماده که ریشه در فقه مشهور امامیه (مشهور متأخرین) دارد، مالکیت معادن را تابع مالکیت زمین می‌داند، هرچند استخراج را تابع قوانین خاص معرفی کرده است.

رویکرد تفصیلی (انتخاب قانونگذار در قانون معادن): تبصره ۲ ماده ۲۲ قانون معادن مصوب ۱۳۷۷، رویکردی میانه اختیار کرده و صرفاً سنگ لاشه ساختمانی، سنگ‌های تزئینی و نما را که در عمق عرفی زمین شخصی قرار دارند، ملحق به ملک دانسته و نسبت به سایر معادن (شن، ماسه و خاک رس) سکوت اختیار کرده است. این سکوت قانونی، منشأ اصلی اختلافات و صدور بخشنامه‌های مورد شکایت بوده است.

نقش فقه امامیه در تعارض قوانین

نکته حائز اهمیت اینکه قانونگذار در وضع قانون معادن، به‌صراحت به آراء فقهای امامیه استناد کرده است. فقهای امامیه نیز در این باره سه دیدگاه اصلی دارند:

گروه نخست قائل به تبعیت مطلق معادن از زمین هستند (مشهور متأخرین). ایشان با استناد به قاعده فقهی «التابع تابع» و نیز قاعده تسلط («المسلمون مسلطون علی اموالهم») معتقدند هر آنچه در زمین قرار دارد، تابع مالکیت زمین است و معدن نیز از این قاعده مستثنا نیست.

گروه دوم معادن را از انفال می‌دانند (همسو با اصل ۴۵ قانون اساسی). مستند اصلی این گروه، روایاتی است که معادن را جزء انفال و در اختیار امام یا حکومت اسلامی معرفی کرده است. از نگاه ایشان، معادن به‌عنوان ثروت‌های عمومی، قابل تملک خصوصی نیستند و حاکمیت شرعی بر آنها اعمال می‌شود. امام خمینی (ره) در تحریرالوسیله نیز با صراحت بر این دیدگاه تأکید کرده و معادن را از انفال و متعلق به دولت اسلامی دانسته‌اند و حتی در بحث خمس، بین معادن واقع در زمین شخصی و عمومی تفکیک قائل نشده‌اند که نشان‌دهنده نگاه مستقل ایشان به مالکیت معادن است.

گروه سوم میان معادن ظاهری (سطحی) و باطنی (عمیق) تفکیک قائل شده‌اند. بر اساس این نظریه، معادنی که در سطح زمین یا عمق عرفی آن قرار دارند، تابع ملک شخصی هستند، اما معادن عمیق و بزرگ‌مقیاس که استخراج آنها نیازمند سرمایه‌گذاری کلان و دانش فنی ویژه است، از مصادیق انفال یا مشترکات عمومی به شمار می‌روند.

در عمل، قانون معادن مصوب ۱۳۷۷ با پذیرش نظریه تفصیلی، سعی در ایجاد تعادل میان این سه دیدگاه داشته است. به‌این‌ترتیب که تبصره ۲ ماده ۲۲ قانون مذکور، سنگ لاشه ساختمانی و سنگ‌های تزئینی و نما را که در عمق عرفی زمین شخصی قرار دارند، ملحق به ملک دانسته و از شمول انفال خارج کرده است. اما قانونگذار نسبت به سایر معادن از جمله شن، ماسه و خاک رس، سکوت اختیار کرده است؛ سکوتی که زمینه را برای تفسیر‌های متفاوت و صدور بخشنامه‌های یکسان‌انگارانه از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت فراهم ساخت.

این سکوت قانونی به‌ ویژه از آن جهت چالش‌برانگیز شد که وزارتخانه با استناد به اصل ۴۵ قانون اساسی و اطلاق واژه «معادن»، بدون تفکیک میان انواع مختلف معادن، کلیه آنها را مشمول انفال و در نتیجه مستحق اخذ حقوق دولتی دانست. در حالی که بر اساس نظریه تفصیلی فقهای امامیه و نیز رأی اخیر دیوان عدالت اداری، معادن سطحی و کوچک که عرفاً جزو لواحق زمین محسوب می‌شوند، نمی‌توانند در حکم انفال قرار گیرند و اخذ حقوق دولتی از آنها فاقد مبنای شرعی است.

وجه ممتاز این رأی، استناد مستقیم آن به نظریه فقهای شورای نگهبان است. مطابق ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری، هرگاه فقهای شورای نگهبان مصوبه‌ای را از حیث شرعی مغایر موازین اسلام بدانند، هیأت عمومی مکلف به تبعیت از آن نظر است. فقهای شورای نگهبان نیز در این پرونده تصریح کرده‌اند که اخذ حقوق دولتی از معادنی که عرفاً تابع ملک اشخاص هستند، فاقد مبنای شرعی است. به همین دلیل، دیوان عدالت اداری نیز اطلاق بخشنامه‌های وزارت صمت را در این قسمت باطل اعلام کرد.

با وجود اهمیت این رأی، نباید آن را به منزله پایان همه اختلافات حوزه معدن دانست. نخست آنکه رأی دیوان صرفاً ناظر به «حقوق دولتی» است و به هیچ‌وجه به معنای حذف نظارت دولت بر فعالیت‌های معدنی نیست. بهره‌برداری از معادن همچنان مستلزم اخذ مجوز‌های قانونی، رعایت الزامات زیست‌محیطی، پرداخت مالیات‌ها و سایر عوارض مقرر در قوانین است. بنابراین، این رأی صرفاً یکی از منابع درآمدی دولت را در شرایط خاص محدود کرده و نه اصل صلاحیت حاکمیت را.

از سوی دیگر، مهم‌ترین چالش پیش‌روی دستگاه‌های اجرایی، تعیین معیار «عرفاً تابع ملک بودن» است. آیا ملاک، عمق معدن است؟ یا نوع ماده معدنی؟ یا نحوه شکل‌گیری معدن و عرف محل؟ همچنین هنوز مشخص نیست مرجع صالح برای تشخیص این موضوع چه نهادی خواهد بود؛ وزارت صمت، مراجع قضایی، کارشناسان رسمی یا هیأت‌های تخصصی. تا زمانی که این ابهامات برطرف نشود، احتمال شکل‌گیری اختلافات جدید دور از انتظار نخواهد بود.

موضوع دیگری که در آینده می‌تواند محل طرح دعاوی متعدد باشد، وضعیت حقوق دولتی پرداخت‌شده در سال‌های گذشته است. از آنجا که هیأت عمومی اثر ابطال را به زمان تصویب بخشنامه‌ها تسری داده است، این پرسش مطرح می‌شود که آیا بهره‌بردارانی که در سال‌های گذشته حقوق دولتی پرداخت کرده‌اند، حق مطالبه و استرداد وجوه پرداختی را خواهند داشت یا خیر؟ پاسخ به این سؤال، نیازمند بررسی موردی هر پرونده و تبیین رویه قضایی در سال‌های آینده خواهد بود.

از منظر حکمرانی، این رأی حامل یک پیام روشن برای قانونگذار است؛ اینکه قانون معادن، پس از گذشت بیش از دو دهه از تصویب، نیازمند بازنگری جدی است. وجود ابهام در تعیین قلمرو مالکیت معادن، تداخل میان حقوق عمومی و خصوصی، تعدد بخشنامه‌ها و اختلاف در تفسیر قوانین، همگی نشان می‌دهد که اصلاح قانون معادن دیگر یک انتخاب نیست، بلکه ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. سرمایه‌گذاری در بخش معدن زمانی رونق خواهد گرفت که فعالان اقتصادی از ثبات مقررات، امنیت حقوق مالکیت و پیش‌بینی‌پذیری تصمیمات اداری اطمینان داشته باشند.

رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را باید در چارچوب حل تعارض سه رویکرد قانونی (انفال، شخصی و تفصیلی) تفسیر کرد. این رأی با تأکید بر نظریه تفصیلی قانون معادن و استناد به دیدگاه فقهای شورای نگهبان، ضمن احترام به حاکمیت دولت بر انفال، حقوق مالکانه اشخاص را در مورد معادن ظاهری و کوچک به رسمیت شناخته و اخذ حقوق دولتی از آنها را ممنوع اعلام کرده است. این رویکرد، که مبتنی بر تفکیک میان معادن ظاهری و باطنی است، نه تنها با دیدگاه گروهی از فقهای امامیه همخوانی دارد، بلکه می‌تواند زمینه‌ساز اصلاح و روزآمدسازی قوانین معدنی کشور باشد تا از این پس، شاهد تعارضات قضایی کمتری در این حوزه باشیم. انتظار می‌رود مجلس و دولت نیز در اصلاحات آتی قانون معادن، این تمایز را به‌صراحت لحاظ کنند تا ضمن رفع سکوت‌های قانونی، بستر مناسبی برای فعالیت اقتصادی در این بخش فراهم آید.

• مستندات اصلی رأی: ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری، اصل ۴۵ قانون اساسی، مواد ۱۶۱ قانون مدنی، مواد ۲، ۱۲ و ۲۲ قانون معادن و نظریه فقهای شورای نگهبان.
• شماره رأی: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۸۲۵۵۲۸
• تاریخ رأی: ۱۴۰۵/۰۴/۰۲.

یادداشتی از سیدعابدین موسوی - کارشناس ارشد حقوق خصوصی